Il diritto di accesso alla prova delle primarie

Alla vigilia delle primarie Wired.it ha interrogato i candidati del centrosinistra su diversi punti legati e tecnologie, digitale e nuovi diritti. Non poteva mancare una domanda sull’open government che si è rivelata utilissima per capire come i quattro (Tabacci non ha risposto) interpretano il diritto di accesso. Le risposte sono a tratti simili (Vendola, Renzi e Puppato rilanciano tutti su un Freedom of information act italiano), ma svelano un’idea un po’ involuta e di circostanza su che cosa va fatto in Italia sul fronte della trasparenza.

Ecco una valutazione sintetica e un po’ di factchecking.

Nichi Vendola mette avanti la trasparenza e cita l’approvazione di una legge regionale sulla trasparenza totale. Ad oggi questa legge non ci risulta in funzione, anzi, la sua attuazione  sembra incontrare diversi ostacoli. Soprattutto, parlando di trasparenza, Vendola fa di tutt’erba un fascio mettendo insieme open data e open software che sono cose ben diverse. Buona però la sua invocazione di un open gov qui e ora.

Laura Puppato invoca una legge di accesso anche in Italia. Peccato che ci sia già e sia la 241/90. I dati della PA che diventano “social” non si capisce che cosa siano. Chiede uno Stato che sia una scatola di vetro (chiaramente questo non è possibile: ci sono le leggi sul segreto militare) e l’apertura degli archivi storici. Tutto sommato sembra avere buone intenzioni, ma appare poco pragmatica e con una scarsa conoscenza del tema specifico.

Matteo Renzi è il migliore sul piano comunicativo e si sente. Usa termini aggiornati e cita la sua esperienza di trasparenza al Comune di Firenze, effettivamente all’avanguardia sul fronte open data. Buono il riferimento al Foia americano, ma da focalizzare meglio. Con la squadra giusta intorno potrebbe fare meglio.

Pierluigi Bersani inciampa subito e inquadra l’open governement come un tema di riforma della Pubblica amministrazione. Come esperienza cita lo sportello unico per le imprese tradendo così un’idea molto riduttiva di cosa debba essere il suo “governo aperto”. L’accostamento tra open gov e progetti IT è inquietante, quasi degno del Terzo segreto di satira. È quello che cerca di essere più preciso, ma risulta talmente datato da esser fuori tema.

Qual è il vero costo dell’accesso all’informazione?

La capacità dei cittadini di accedere alle informazioni raccolte dal proprio governo non è solo uno dei diritti fondamentali dell’uomo riconosciuto dall’Osce e da altre istituzioni.

L’accesso all’informazione è oggi un prezioso e riconosciuto indicatore della democrazia di un Paese. Un tema che però viene spesso sollevato durante le discussioni su misure e leggi da applicare nella transizione verso modelli di governo più aperti e trasparenti (in particolare da chi tende a limitare il diritto di accesso) è il costo dell’accesso agli atti rispetto alla loro reale efficacia nel creare trasparenza.

È un argomento importante, ma spesso liquidato in modo superficiale, senza approfondire i fattori che intervengono nel processo e il peso che hanno in questo tipo di analisi.

In queste settimane se ne sta parlando in Australia, dove, a due anni esatti dalla modifica del proprio Freedom of Information Act, il governo australiano ha stabilito che nei prossimi mesi verrà condotto uno studi per stabilire l’efficacia della legge, creata a livello federale nel 1982 (i singoli stati l’hanno poi adottata in diversi momenti nei successivi dieci anni).

Il ministro Roxon ha dichiarato che «circa 41 milioni di dollari australiani (più o meno 33 milioni di euro) dei contribuenti sono stati spesi nel 2011-2012 per valutare e dare risposta alle richieste di accesso», spiegando che l’obiettivo è di capire anche come i costi possano essere ridotti, dato che c’è stato un incremento di 5 milioni rispetto all’anno precedente (quasi +18%). La cifra sembra enorme, ma fatti i conti per poco più di 22 milioni di australiani, viene un costo procapite di circa un euro e mezzo.

L’aumento, nota il giornalista Paul Farrell su New Matilda, c’è stato e riguarda principalmente questioni non legate a un interesse personale, bensì richieste presentate da giornalisti e politici riguardo documenti di pubblico interesse: insomma, l’aumento dei costi è dovuto proprio a richieste che servono a perseguire maggiormente interessi pubblici e trasparenza amministrativa.

L’analisi dei costi è un’opportunità o un rischio? L’opportunità di verificare i costi di una legge è senza dubbio benvenuta, ma proprio grazie agli attori istituzionali potrebbe trasformarsi in un’arma contro il FOIA stesso.

All’inizio del 2012, infatti, l’OAIC, l’ufficio del Commissario per l’Accesso all’Informazione in Australia, ha pubblicato uno studio in cui proponeva diverse misure, che avrebbero il sicuro effetto di scoraggiare le richieste: tra queste un ulteriore intervallo di 30 giorni dalla richiesta che servirebbe all’agenzia interessata per decidere se rilasciare le informazioni in modo proattivo o meno. In alternativa, ci sarebbero costi dai 50 ai 100 dollari da pagare.

Un esame sull’efficacia della legge è stato già effettuato nel Regno Unito nei mesi scorsi, anche qui con particolare focus sull’impatto economico.
La commissione incaricata ha stabilito che i costi non sono eccessivi, rispetto all’efficacia (e infatti non ne suggerisce l’incremento).

Restano, tuttavia, preoccupazioni sul tempo e l’impegno da parte della pubblica amministrazione: al momento, scrive Martin Rosenbaum, l’esperto della BBC sul tema, la maggior parte delle agenzie governative possono rifiutare richieste che comportano l’impiego di più di 18 ore per la ricerca e relativa risposta.

La commissione ha quindi proposto di tagliare la quota a 16 ore. Specificando, però, che nel computo non entrerebbe il tempo impiegato per decidere se le informazioni richieste rientrano nelle categorie di accesso, così come invece prospettato da alcuni oppositori del FOIA. Insomma, 16 ore di tempi tecnici e non di  tempi decisionali (difficilmente calcolabili).

Il costo economico viene spesso ricordato come uno dei principali ostacoli a una implementazione piena ed efficace delle leggi sull’accesso e spesso le istituzioni se ne avvalgono come una sorta di scudo rispetto alle richieste.

Non si parla però abbastanza del costo sociale dell’accesso – e soprattutto del costo del mancato accesso. Per quanto meno facilmente quantificabile, il costo sociale ha numerose potenziali ricadute negative sulla società e sul rapporto dei cittadini con le istituzioni: l’accesso agli atti amministrativi, infatti, può ricoprire un ruolo fondamentale nella lotta alla corruzione e, di conseguenza, di aumento di fiducia nelle istituzioni.

Lo illustra bene un recente rapporto di Transparency International Italia:

La possibilità di accesso a informazioni complete e gratuite è un requisito fondamentale sia per il buon funzionamento dei processi democratici che per un efficace contrasto dei fenomeni corruttivi. Se in Italia la quantità di informazioni disponibili al pubblico risulta sin troppo elevata, tuttavia la qualità è spesso scadente o non in linea con i migliori standard europei. […]

Le ONG e i media che si occupano del tema non sono in grado di recuperare, scoprire e diffondere al grande pubblico informazioni sui fattori chiave che riducono l’integrità del sistema del Paese e, se è vero che Internet può giocare un ruolo fondamentale nel colmare questo gap, almeno parzialmente, il digital divide che affligge l’Italia diventa un limite strutturale a questa sua funzione.

Insomma, quando si parla di bene pubblico – e l’informazione detenuta dalla P.A. certamente lo è – gli elementi in gioco non possono essere mai considerati alla stregua di semplici problemi aritmetici.

Matteo Renzi e quel pericoloso malinteso sulla trasparenza

Confesso che ieri sera, al primo confronto tra i candidati alle primarie del centrosinistra speravo qualcuno giocasse la carta della trasparenza in maniera più decisa. Non lo hanno fatto, ma il tema ricorre nel discorso politico e la richiesta da parte della società civile cresce.
Un buon termometro su questo fronte è stato l’Open government summit di qualche giorno a fa a Roma. È stata l’occasione di ascoltare in prima persona come alcuni decisori pubblici interpretano l’open government e in particolare il diritto di accesso all’informazione.
Il tema del diritto di accesso è stato in realtà il punto di partenza della giornata visto che, moderando il primo panel della mattinata non potevo che richiamare il “right to information” come uno dei fondamenti più importanti della trasparenza di cui oggi tanto si parla sia in nella cronaca (per invocarla) che nei programmi politici (per prometterla).
Il Ministro della Funzione Pubblica Filippo Patroni Griffi, messo alle strette da Alessandro Gilioli de L’Espresso, si è lasciato andare a una dichiarazione sulla possibilità imminente di avere un “freedom of information act” italiano, o meglio «qualcosa del genere…». L’ambizione, ha chiarito il ministro, è di pubblicare online tutti i dati della pubblica amministrazione.
Grazie a Twitter, dove #ogs12 era diventato rapidamente trending topic, al Ministro ha fatto subito eco Matteo Renzi invocando – via social – una «trasparenza totale secondo il Freedom of Informatio Act»
e allegando uno stralcio delle sue idee di programma (attendiamo il programma vero e proprio) che appunto recita: «documenti e informazioni della Pubblica Amministrazione devono essere accessibili on line per chiunque, senza richiesta motivata».
Posto che in Italia il diritto di accesso all’informazione dei cittadini va certamente riformato (è la missione di Diritto Di Sapere), è preoccupante vedere che il “Freedom of information act” venga citato in modo così bislacco…
L’ottima Giulia Barrera, parte del movimento Foia.it ha cercato di mettere un po’ di punti sulle “i” ma sembra chiaro che sia Patroni Griffi che Renzi non hanno veramente letto, nè riflettuto molto su come funziona il principio del diritto di accesso all’informazione.
Il risultato è un malinteso molto pericoloso: il Foia non impone di pubblicare tutto online: sarebbe impossibile e affogare nell’informazione è spesso uguale a non averla… Piuttosto permette ai cittadini di ottenere, dietro richiesta, accesso ai documenti che richiedono.
In tutto il mondo le varie leggi sul diritto di accesso, le cosiddette “freedom of information laws”, regolano la trasparenza “reattiva” ovvero quando e come un’amministrazione deve rispondere alla richiesta di un cittadino.
La pubblicazione online, invece, non è altro che una trasparenza “proattiva” in cui l’amministrazione sceglie cosa pubblicare (tipicamente il bilancio, i dati ambientali su qualità dell’aria e tutti gli open data che oggi sono così di moda). Di questo genere di trasparenza si parla nella legge anticorruzione e nel famoso articolo 18 del decreto Passera.
Tra trasparenza proattiva e reattiva c’è perciò una bella differenza e giuristi (Patroni Griffi è magistrato) e amministrativisti dovrebbero conoscerla bene.
La distinzione è importante perché una buona regolamentazione della trasparenza reattiva è la migliore (e forse l’unica) garanzia di una una democrazia davvero trasparente.
(In Italia è la legge 241/90, che ha diversi punti da aggiornare, come abbiamo spiegato qui).
Eppure il materiale è abbastanza facilmente consultabile. Se parliamo del Foia americano (gli Usa sono sicuramente il paese più citato sull’accesso all’informazione, ma certamente meno avanzati dei Paesi scandinavi che hanno inventato il principio nel 1700) la pagina del dipartimento della Giustizia è molto chiara:«The Freedom of Information Act (FOIA) provides that any person has a right, enforceable in court, to obtain access to federal agency records».

Misurare la trasparenza: verso un indice globale?

Ieri a Roma l’Open Governement Summit ha fatto il punto sul (lento) avanzare dei processi di open gov in Italia, partendo proprio dalla trasparenza e dal diritto di accesso. Molte le sollecitazioni. In particolare, dal pubblico è arrivata la sollecitazione a definire i parametri di misura della trasparenza. e quindi capire se stiamo guadagnando o perdendo terreno su questo fronte.

In realtà gli indici per misurare la trasparenza di governi ed enti pubblici non mancano. Anzi, ne stiamo testimoniando «un’esplosione», scrive Sheil S. Coronel nel saggio intitolato Measuring Openness: A Survey of Transparency Ratings and the Prospects for a Global IndexIl problema, spiega Coronel, è che mentre oggi 90 Paesi nel mondo si sono dotati di una apposita legge sul diritto di accesso all’informazione, rischiamo di ritrovarci con altrettante misurazioni, l’una incompatibile con l’altra e dunque di scarsa o nulla utilità quando si cerchino di comparare le norme e le prassi effettive in atto in diversi Stati.

«Non c’è una valutazione unica che sia allo stesso tempo completa e di portata davvero globale», commenta la docente di giornalismo della Columbia University, autrice di un lavoro – condotto insieme con la Open Society Foundations e il Right to Information Fund – il cui obiettivo è riassumere lo stato dell’arte della ricerca sull’argomento. E chiedersi se la mancanza di un indice globale sia davvero un problema cui porre rimedio al più presto, e perché.

Gli esperti interpellati da Coronel non manifestano un indirizzo comune. Alcuni, come il direttore di Global Integrity Nathaniel Heller, fanno notare che il primo problema sarebbe il costo da sostenere per compilare l’indice: stimando una media di 20 mila euro a Paese, per considerarne 100 servirebbero circa due milioni di euro. Una cifra difficile da sostenere nel medio-lungo periodo.

E poi: ne vale la pena? «Un super-indice potrebbe banalizzare questioni di governance piuttosto complesse», risponde Vivek Ramkumar, dell’International Budget Partnership. Che, suggerisce, non saranno certo risolte da un «numero magico» la cui utilità, al più, sarebbe di attirare l’attenzione di media attenti più al numero in sé che a ciò che rappresenta.

Certo, anche un semplice numero può essere utile. Per esempio, generando pressioni sui governi con il «super-indice» più basso affinché recuperino terreno rispetto ai competitor. Ma spesso, aggiunge Ramkumar traendo le conclusioni della sua esperienza nell’Open Budget Survey, «i governi competono con i vicini, non con il resto del mondo». Meglio indici regionali, dunque, se si vogliono stimolare interventi da parte degli amministratori della cosa pubblica. Un pensiero condiviso dalla maggior parte degli esperti interpellati da Coronel.

Ci sono poi problemi legati alla specificità di ogni singolo Paese. Alcuni (quelli dell’Africa francofona, per esempio) non vedono la presenza di gruppi di ricercatori o di organizzazioni dedicate alla trasparenza. Ancora, ci sono Stati (come il Sudafrica) in cui è la stessa cultura dominante a essere contraria all’apertura degli archivi ai cittadini. Significative le parole di Mukelani Dimba, dell’Open Democracy Advice Centre di Cape Town, che raccontano la reazione tipica degli impiegati del governo sudafricano:

«Il loro argomento è che il patriarcato e varie forme di stratificazione sociale, derivate da sistemi di leadership tradizionale, non predispongano i comuni cittadini ad approcciare le autorità e richiedere informazioni. Di conseguenza, introdurre un sistema basato sulla richiesta di informazioni non può funzionare, a causa delle barriere culturali e tradizionali che dividono chi ha il potere e chi viene governato».

Da ultimo, c’è chi sostiene che siano altre le questioni su cui concentrarsi. Per esempio, migliorare la nostra comprensione della domanda di informazione proveniente dalla società. Del resto, «se nessuno chiede informazioni», afferma Darian Pavli (Justice Initiative), «è lievemente ingiusto dare tutta la colpa al governo». Oppure monitorare l’impatto della trasparenza sulla società, di cui ancora abbiamo prove anedottiche, e non sistematiche. Lo stesso, nota Coronel, si può dire del passaggio dalla valutazione della trasparenza all’incremento effettivo della trasparenza.

Tuttavia, la costruzione – un passo alla volta, in maniera incrementale – di un indice globale sarebbe utile per condurre campagne di «comparative advocacy», dice Helen Darbishire (Accesso Info Europe), ossia per stimolare il governo x a imitare il governo y (virtuoso) o distanziarsi dal governo z (in ritardo). E immagina sia possibile un insieme di elementi fondamentali su cui i promotori del diritto all’informazione di ogni parte del globo raggiungano un accordo, così da costituirne l’ossatura. Tenendo in considerazione sia la quantità di informazioni messa volontariamente a disposizione dei cittadini dalle amministrazioni pubbliche, sia le reazioni alle richieste specifiche dei cittadini stessi.

A parte il dibattito sull’opportunità di un indice unico e complessivo sulla trasparenza, il lavoro di ricognizione di Coronel ha individuato le seguenti tendenze:

1. Sappiamo molto di più dello stato della trasparenza governativa oggi che dieci anni fa.

2. Tra i ricercatori c’è un ampio consenso circa l’insufficienza delle leggi sulla libertà di informazione (FOI) come misura della trasparenza.

3. Si moltiplicano gli sforzi per misurare l’accesso all’informazione nel campo della lotta alla corruzione e del buon governo, con indici che misurano anche il reale grado di applicazione delle leggi vigenti (de facto).

4. Negli ultimi 5-10 anni, la sofisticazione degli strumenti di misurazione dell’accesso all’informazione è notevolmente aumentata.

Il paper di Coronel si rivelerà utilissimo nei prossimi mesi anche in Italia dove i temi del diritto di accesso, della trasparenza e dell’open gov stanno finalmente entrando nel discorso politico e, faticosamente, forse anche in qualche legge.